官邸制,遏制“房腐”的良药？

　　专家认为官邸制是当前反腐制度的补充,要靠相关配套制度的完善配合才能发挥最大效用

　　近年来,随着房地产开发的热潮,国内房产的价值一路“水涨船高”。在此背景下,部分领导干部“涉房腐败”现象也随之激增。据不完全统计,最近几年被查处的各级领导干部中,超过一半都多少牵涉到房产腐败。领导干部的“房腐”成为百姓对政府最深恶痛绝的腐败现象之一。

　　十八大以来,中央数次明确提及领导干部住房问题,并明确将惩治“房腐”的制度探索与实践正式提上日程。不久前,党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提到,要“规范并严格执行领导干部工作生活保障制度”, “探索实行官邸制”。简单几个字的背后,凸显中央对于领导干部住房腐败的重视,以及对于惩治这一腐败现象的坚定决心与具体的制度探索。

　　贪官多涉房 “以权谋房”成腐败新形势

　　今年7月, “中国特色官邸制研究”课题负责人、国家行政学院教授汪玉凯写出《关于建立中国特色“官邸制”的建议》并被上报中央。最终,“探索实行官邸制”被写入《决定》中。

　　汪玉凯在建议中提到,1998年“房改”后,不少地方程度不同地出现了一些领导干部利用职权违规建房的现象,多占、低价套购或者超标准侵占国家公共资源的问题也很突出,有的甚至还出现了领导干部建造别墅的热潮,在社会上产生了恶劣的影响。

　　领导干部违规建房、“以权谋房”已成为腐败的新形式。领导干部为什么能够实现“以权谋房”?汪玉凯在《建议》中分析认为,现行制度的不完善是原因之一。比如,一个领导干部到某地任职,地方大都会为其准备好“住所”,这个“住所”往往就成了其个人的资产。这不但造成资源的严重浪费,还导致一名官员占有多套住房的现象。

　　汪玉凯举例,某省一个大院有29套省级干部住房,现职省级干部住的只有8套,其他都被调离干部的家属、离休干部家属等占有。调动多次,这些领导干部就有多处房产。“一些地方甚至连乡镇领导干部每调动一次工作,都要给自己建一套房子,可见其事态发展的严重性。”

　　“一些领导到一个地方就分一套房子,调走后新的地方又给他配备了房子,并且这些房子最后都成了他们的私人财产,这种房产的配备制度非常不合理,它实际是一种"合法的房产腐败",亟须遏制。”北京大学法学院副院长王锡锌对记者说。

　　除了“合法的腐败”之外,利用权力与房地产开发商进行权钱交易,也是部分领导干部“房腐”的一种形式。王锡锌指出: “房地产的开发跟各种各样的权力是无法分开的。要办一个房地产开发项目需要很多部门的审批许可与监管,所以监管性的权力和房地产开发在这个空间中就很容易"勾兑"。”

　　近年来,一些地方政府领导干部与开发商官商勾结权力寻租愈演愈烈,而一些领导干部涉及到房产腐败问题令社会震惊:山东省原副省长黄胜有房产46套、杭州市原副市长许迈永有房产25套、广东茂名原市委书记罗荫国名有房产67套,浙江省药监局原局长黄萌有房产84套……

　　当普通百姓为拥有一套属于自己的房子而耗尽心力的时候,坐拥数十套房产的领导干部无疑成为众矢之的,引起群众的强烈不满,这对党和政府的公正廉洁、社会的和谐稳定的伤害是巨大的。

　　官邸制让公房转化为私房成为不可能

　　所谓官邸制,就是由国家为重要官员在任期内提供住房的一种制度,也是国际通行的一种官员住房制度。官邸和公宅,一律由国家统一建造、购买或租赁,并按照严格的制度配置设施和修缮。

　　汪玉凯等专家认为,实施官邸制可以作为抑制国有资产流失和预防住房腐败的一项有效措施。官邸制能让那些打着解决领导干部办公和住房困难的幌子,用公款为自己以及领导班子成员建设私产的行为得到极大遏制。让领导干部利用公权力将公房合法地转化为“私房”成为不可能。

　　据专家介绍,当今主要发达国家几乎都实行了官邸制,官员任职期间入住,卸任后搬出;除了官邸外,多数国家对部长级以上高级官员普遍实行“官宅制”,即提供住房补贴,卸任后取消;所有的官邸和官宅都由国家所有,或者由国家租用,按照规定配置内部设施,费用由国家承担。

　　可以想见,实行官邸制之后,换了一个主官就再造一个“干部大院”或“公务员小区”的现象将不会存在了,并且公房“合法”转化成私房的现象也会杜绝。因为官邸制要求,当领导干部调动之后,房子必须交出,下一任接着住,家属也不能在继续占用住房。

　　东北师大政法学院法学系教授、博士生导师尹奎杰说,实行官邸制,说到底是对高层领导干部权力限制的一种制度方式。尽管这种改革针对性非常强,直指高层领导干部住房问题本身,但实际上,这是通过制度限制权力的一种尝试。“问题的重点在于,无论采用哪种改革方式,都是试图通过制度化方式解决权力过大、权力滥用、以权谋私等腐败问题。要把权力关进制度的笼子里,就是要通过制度来防治腐败,这样做,不但体现法治的精神,也是现代政治发展的必然选择。”

　　尹奎杰建议,官邸制的推进方式,应当自上而下。 “如果国家高层领导能够真正实现官邸制,特别是省部级以上领导能够率先完成官邸制改革,那么向下推进的事情就好做了。”

　　总之,官邸制将职位和住房相挂钩,最终形成“铁打的房子流水的官”的制度。

　　官邸制难以“单兵突进” 配套制度推广是难点

　　在国外,很多国家都规定:官员住房、薪酬等待遇必须公开透明,同时对最大住房面积标准做严格限制,建立完善的公众监督机制和政府监督机制,严查各种以权谋房等官员住房腐败现象。

　　受访专家认为,在中国实行官邸制,同样需要规定领导干部住房、薪酬等待遇公开透明,接受社会监督,并建立严格的纠错机制,防止领导干部谋取住房特权。

　　汪玉凯建议,在建立官邸制和公宅制的过程中,首先要按照实行官邸制和公宅制的范围、对象等,明确现有房源;还要对历史上形成的包括已经离退休的党和国家领导干部的住房现状等,进行详细的统计和调查。只有做好了这些基础性工作,处理好多方面的关系,才能减少建立官邸制的阻力。

　　“任何制度都不可能是孤立发挥作用,单独依靠官邸制一项制度就想解决以权谋房这种腐败现象,恐怕不现实。” 尹奎杰表示,官邸制的有效运作,还要靠相关配套制度的完善、配合才能发挥最大效用。这一制度的完善落实,不但需要财产登记(包括不动产登记)制度这样的配套制度,还需要有财产公开制度、领导干部周转房及相关配套制度、住房信息网络化制度等配套制度,特别是要有对主要领导干部拥有房产的监督法律制度。依法建立起全面扼制腐败的法律制度,使权力的行使者在权力行使过程中公开、透明、依法。

　　为了遏制住房腐败,汪玉凯在建议中明确表示,在建立官邸制的过程中,要同时建立住房检查制度。比如,要全面清理领导干部的现有住房;建立领导干部住房申报制度及住房档案,加强动态管理;推进干部住房公开制度,自觉接受社会监督;畅通群众对干部住房腐败的投诉举报的反映机制,加大社会监督的力度。

　　事实上,这些配套制度的推进,恰恰是难点所在。仅以不动产统一登记制度为例:日前,国务院常务会议提出建立不动产统一登记制度,并建立不动产信息管理基础平台,实现不动产审批、交易和登记信息在有关部门间依法依规互通共享,消除“信息孤岛”。实际上,按照国务院早先的要求,全国40个重点城市的个人住房信息系统,应于2012年6月30日前实现与住建部联网。按照住建部相关负责人的表述,2013年6月底将完成500个城市的住房信息联网工作。但直到目前,仅有部分城市内部进行联网,或技术性联网,真正意义上的联网并没有实质性进展。

　　个人房产数据信息非常敏感,对某些领导干部来说尤其如此。一位地方领导干部表示,2013年初,广州番禺区城管局政委蔡彬被查出拥有22套房,“一个处级干部在一个城市的"家底"就如此触目惊心,要真是实现住房信息全国联网,面临的腐败官员阻力可想而知。”

　　尹奎杰说,自古以来,中国人就把房产做为个人最重要的财产,特别是拥有多套房产的人不愿意把财产公之于众。很多人顾虑一旦个人房产信息联网,会造成大量个人信息泄露。所以在没有完善的个人信息保障制度之前,联网工作也会有一定的困难。

　　官邸制并非“万能”只是反腐制度的补充

　　北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水认为,针对领导干部住房腐败问题,党和政府已出台的一系列廉政法律法规和制度已有所涉及。目前不是缺乏治理住房腐败问题的制度规范,而是缺少制度的执行力和惩治力。

　　对于官邸制,庄德水说:“应当跳出思维惯性,克服"反腐一招鲜"的企望,不能认为实行官邸制就能解决所有领导干部住房腐败问题,而应把官邸制作为当前加强反腐败体制机制创新和制度保障的一项必要补充。”

　　近年来中国出现了大量豪华办公楼、办公室、办公设备超标的案件,领导干部并没有将这些公共财产霸占归己,但同样是赤裸裸的腐败。官邸制能否摆脱这一现象?这是受访专家对于官邸制在具体执行过程中,地方领导干部是否会滥用权力变相利用官邸制进行其他形式 “房腐”的担忧。

　　他们认为,在缺乏前述一整套配套制度的情况下,掌握相当财政权力的领导干部同样有经济人的自利动机,如同建造和享用豪华办公室一样,巧立名目地建造装修豪华官邸,从而满足官僚消费的虚荣,从中获得最大化的享受,这一切非理性的消费作派都是对官邸制“剩余收益”的攫取。

　　尹奎杰表示:“官邸制作为解决"房腐"的一种制度方案提出来,尚未通过实践检验,目前要做的是积极推进,大胆尝试,而不是怀疑、观望、反对,一项改革的成功重要的不是讨论,而是实践。官邸制在治理领导干部"房腐"上到底能走多远,需要各方的不断努力。”

　　毫无疑问,建立官邸制的初衷是好的。如何保证这种善意的初衷能够得到最后的落实,保证官邸制真正取得实效,而不是演变成又一轮机关分房,甚至成为领导干部大兴土木、腐败奢侈的一种新形式,则是需要认真研究的问题。