罗荫国领导下的茂名市曾是党风廉政建设的典型，罗也一直以反腐者的面目出现。2月20日，因自身的腐败问题，罗被免掉全部职务，并且十分罕见地“一步到位”直接进入司法程序。

　　茂名“权力反腐”模式下的党风廉政建设责任制，已将制度反腐架空。罗荫国落马后，曾被破坏的各种廉政建设制度和反腐败经验，在茂名市重新得到重视。

　　茂名书记罗荫国“权力反腐”失控

　　□《民主与法制时报》记者 田加刚 □吴高俭

　　发自广东茂名

　　今年2月10日，茂名市委书记罗荫国被广东省检察院刑事拘留。随后，办案人员在他的办公室和家里，仅现金就搜查到上千万元，另外还有近百幅名贵字画，10多块劳力士手表等。

　　广东省纪委、检察院、公安厅在茂名组成了庞大的罗荫国案专案组。本报记者从多个渠道获悉，罗荫国案催生茂名官场强烈地震，一大批官员和公司老总涉案被调查。

　　2月中旬，茂港区区委书记钟火明、茂港区常务副区长谭伟华被专案组带走调查。钟火明曾任茂名市国土局局长。

　　2月下旬，茂名市人大常委会副主任朱育英被带走调查，在茂名市人大网站的“常委会组成人员名单”中，已经删除了朱育英的名字。朱育英2009年3月当选茂名人大常委会副主任，之前任信宜市委书记。

　　3月中旬，茂名市纪委有关负责人证实，电白县委书记、县人大常委会主任李日添涉嫌严重违纪问题，目前正在接受组织调查。

　　从小学教师

　　到市委书记

　　罗荫国落马时，很多熟悉他的人第一反应是“不可能”。从小学教师一步一步官至市委书记的罗荫国，没有深厚背景，在人们眼中低调、谨慎。作为“本土书记”，他对亲戚们的事务也很少过问。

　　1954年，罗荫国出生在高州市荷塘镇松明村，18岁时在邻镇做小学教师。高州是写入党章的“三个代表”思想发源地。

　　今年3月15日，《民主与法制时报》记者第二次造访松明村。以前，村里的人们都以出了市委书记为荣，但现在这个小村的人觉得谈论罗荫国是一件羞耻的事。一个村民不耐烦地对记者说：“不管罗荫国当上书记还是抓进监狱，我们该干吗还是干吗。他当书记没给我们村里带来什么好处，他被抓了，对我们也没什么损失。我们还是当我们的老农民。”

　　在荷塘镇政府，记者看到牌楼上高挂一副对联，上联为：虎贲俊杰厉荷塘继续鸿图大展，下联为：兔引嫦娥降车埠移来蟾桂独攀，横批：建设美丽荷塘。镇里牌楼以前是不挂对联的，据说对联是在罗荫国今年授意下挂上去的。镇政府一工作人员说，罗荫国喜欢附庸风雅，他出事后，很多人说风凉话，认为是这对联惹的祸。在当地人的方言里，“厉”就是犁，“犁头”是锋利的铁器打造，意译“犁头”插在心口上，而“降”是投降之意，“独”与“毒”同音。

　　从荷塘镇政府往北，不到一公里，就到了罗荫国的老家——一座普通的三层小楼。按照高州人的风俗，有人出去做官，会认为是祖上积德，一般要回来大修祖屋，很多局长重修的祖屋堪比皇宫。而罗宅看起来简朴而陈旧，外墙贴着十几年前流行的马赛克，狭小的花园、崩裂的门楼以及早已过时、锈迹斑斑的方钢防盗网。从二楼阳台横卧的晾衣架可以看出，这里很久没人住了。

　　一个70多岁的村民一边干活一边对记者说，罗荫国没有兄弟，有两个妹妹，他在高州为官不得意时，认为是祖屋风水不好，就把祖屋卖给了同村一老乡。后来，他升官了，又认为祖屋风水不错，就又买了回来。他是领导，想买就买。再后来，官做得更大了，忽然有一天，来了一帮人，带着风水罗盘等，就建起了现在的罗家大宅。屋里据说还有“前低后高”（表明有靠山）的风水布局。

　　罗荫国20岁时开始做干部，从村里的大队长，到镇委书记，再到高州市委书记，一步一个脚印，历经艰辛。2003年4月，罗荫国开始担任茂名市市长，2007年4月，接任茂名市委书记。

　　罗荫国是典型的“本土书记”。2006年8月，中央办公厅发布关于地域任职回避的规定，要求领导干部不得在本人成长地担任县党委正职领导，一般不得在本人成长地担任市党委、政府正职领导，如已担任则应申请回避。这两条原为约束权力、控制腐败的制度性规定，在茂名当时并未得到实际执行。

　　廉政典型的反腐路

　　2008年10月，罗荫国去中纪委介绍地方廉政建设经验。

　　当时，中央召开全国党风廉政建设工作电视电话会议，茂名市委书记罗荫国在北京主会场作了题为《健全机制，强化责任，全面贯彻落实党风廉政建设责任制》的经验介绍。茂名是全国唯一一个作经验介绍的地级市，得到了中纪委的充分肯定。“茂名经验”声名远播，在这之前，全国曾有10多个省（区）、100多个市（县）来茂名市考察学习。

　　罗荫国身兼三职：市委书记、市人大常委会主任、市党风廉政建设领导小组组长。在茂名，拥有最高权力。而茂名的廉政建设做法，正是依托他的权力，对全市官员们的权力进行层层限制、监控。

　　据记者了解，茂名的廉政建设主要做法是不断强化各个县市区和局“一把手”的责任，成立了以市委书记罗荫国为组长、分管领导和有关部门主要负责人为成员的党风廉政建设责任制工作领导小组，形成了“一把手负总责、分管领导各负其责”的领导格局。

　　市委书记罗荫国还坚持做到“四亲自”：亲自部署重要工作，亲自过问重大问题，亲自协调重点环节，亲自督办重要案件。作为市委书记，他既是领导者，又是督察者，形成了“一岗双责”。

　　按照经验介绍的说法，罗荫国“经常督察党风廉政建设责任制落实情况，认真解决群众反映强烈的突出问题，带头执行有关领导干部廉洁自律方面的规定，按时报告执行党风廉政建设责任制情况，管好班子成员和下级，管好配偶、子女和身边工作人员，以实际行动影响和带动广大党员干部，推动了全市反腐倡廉建设和经济社会发展不断取得新成效、呈现新气象”。

　　在茂名市的反腐格局下，市委书记罗荫国是反腐倡廉的最高领导者和第一责任人，党政齐抓共管，纪委起“组织协调”作用，检察院、监察局等法定的反腐部门成为附属品。

　　2010年9月2日，广东省纪检监察机关办案工作现场经验交流会选择在茂名召开。全省各地市纪检监察机关领导等共200多人参加会议，中纪委和省纪委有关领导也出席了会议并做讲话。

　　会上，罗荫国致辞时说，茂名市委切实加强对党风廉政建设和反腐败斗争的领导，把反腐倡廉建设纳入市委、市政府的重要议事日程，纳入经济社会发展总体规划、寓于各项改革和重要政策措施之中，与改革发展工作一起部署、一起检查。他介绍成绩时说，市纪委先后查处了茂名监狱干警违纪违法窝案，茂港区原区委常委、政法委书记、公安分局局长杨强等一批有影响、有震动的大案要案，为国家挽回经济损失3000多万元。

　　这次会议表彰了省纪委在全省范围内评选出的12件“精品案件”，其中，茂名市查办的“茂港区公安局长杨强违纪违法案”被评为精品案件。

　　仅半年之后，作为反腐者的罗荫国，就因自身的腐败问题，被宣布免掉全部职务，并且十分罕见地“一步到位”直接进入司法程序。

　　广东某县的纪委书记告诉《民主与法制时报》记者，我国的反腐方式有运动式反腐、权力反腐、制度反腐，茂名的做法实质便是“权力反腐”。茂名的党风廉政建设责任制强化“一把手”的反腐权力，架空和削弱纪检监察部门的权力。利用一把手的最高权力，对其他官员的权力进行限制、监控，这种做法对“一把手”的品格寄予厚望，一把手刚正廉洁，则治下风清气爽。而一把手的权力却无从制约。“权力反腐”的大格局，很容易就架空“制度反腐”，这种状况值得深思。

　　穷庙里的富方丈

　　按照近期流行的《泛权力》一书的说法，权力分为法定权力和衍生权力，法定权力获得法定受益，它往往微不足道，而官员们收受的非法利益，都来自衍生权力。罗荫国在茂名市是最大权力拥有者，又是最高的权力监督者，他也就有了无止境的干预案件、人事乃至破坏制度的能力。这些衍生权力，为他带来巨大财富。

　　2010年9月21日，茂名信宜、高州因台风发生特大暴雨，造成100多人死亡，罗荫国向灾区捐款5000元。这相当于罗荫国捐出了他一个月的全部工资收入。

　　茂名市在广东是一个比较贫穷、落后的地方，财政税收几乎全靠一个企业即茂名石化支撑。罗荫国接待中纪委一位前任副书记时曾这样介绍茂名：茂名市陆地总面积11000多平方公里，户籍人口700多万，管辖茂南区、茂港区、电白县和信宜、高州、化州3个县级市。茂名是中国南方最重要的石油化工城市，现在茂名拥有1350万吨/年炼油和100万吨/年乙烯的生产能力，是目前中国最大的炼油化工基地。

　　上任时，罗荫国承诺要带领茂名快速发展，摘掉“穷帽子”。2007年4月27日上午，广东省委组织部领导在茂名全市领导干部大会上宣读省委的决定，由罗荫国担任茂名市委书记一职。罗荫国在会上表示：“要把省委的要求落实到各项工作中，视信任为责任，视责任为使命，以科学发展观统领茂名社会发展全局，紧紧抓住茂名当前难得的机遇，谋求又好又快发展。”

　　几年过去，茂名的发展依旧停滞不前。知情人士说，这对罗荫国来说，一方面痛恨属下腐败成风，另一方面则归结为省里不支持茂名的工作。2010年的广东省人大会议上，茂名代表团发起本次人大会议的首个询问案，罗荫国直接将怨气宣泄于口。

　　当时，茂名50名代表集体向省发改委、省交通厅“开炮”，直斥省交通厅“不将粤西放在心里”。质询的内容全部都是茂名的建设项目未得到省里重视：一是为什么包茂高速公路广东段没有列入2010年计划？二是2009年省人代会批准立项的博贺新港扩改项目为什么没有实施动工？三是2009年代表询问时省发改委答复列入规划的罗信高速公路，为什么2010年没有列入规划？四是为什么茂名市作为全省人口大市而计划安排的重点建设项目这么少？

　　罗荫国在询问行将结束时，提高声音说，“包茂高速去年做了一年的工作，结果今年影都没了，哪能这样！这对地方意味着什么，是不是我们出什么问题了？”“我不管你用什么方式，这个项目必须得立上，这涉及一个信心问题。”

　　茂名的贫穷未能影响腐败官员们“致富”。罗荫国被刑拘是在正月初八，刚好是上班的第一天。当时，他和其他几个市委领导被通知去广州参加会议，刚下车，罗荫国就被单独叫走并采取强制措施。同时，办案人员在他的家中和办公室查抄到大量的现金和财物，仅现金就多达上千万元。目前本报记者尚未掌握到准确涉贿数额。

　　茂名其他震动一时的腐败官员，都是这个穷庙里的富方丈。茂名原市委常委、常务副市长杨光亮案，据省纪委通报，他涉嫌收受贿赂、收取“红包礼金”、放高利贷等多种违纪违法活动，其家庭存款约6500万元，债券、基金、股票1300多万元，在广州、珠海等地拥有数十套房。

　　据省纪委通报，茂港原区委常委、政法委书记、公安分局局长杨强为39家赌场提供庇护，收保护费104.55万元；买官卖官，受贿335.77万元，还有巨额财产无法说明来源。杨强将他的“衍生权力”用到了极致，长期充任号称“茂名最大的高利贷放贷者”李振刚的黑社会性质组织保护伞。杨强案涉及50多人。

　　据报道，导致罗荫国落马的直接问题，是他收受私人老板柯国庆人民币25万元、港币230万元的贿赂，被检察院查实。他受贿后，就干预司法审判，利用政法机关打击报复上访者，为企业老板谋取巨额非法利益。按照我国法律规定，司法机关对案件行使独立审判权，不受个别领导的干预。罗荫国在案件中使用的权力，是法定权力之外的衍生权力，是非法权力，而这种权力的行使，在茂名这块地方，未能受到任何制约。

　　反腐制度的破坏与重构

　　力倡党风廉政建设的罗荫国，案发之前6个月发生的一件小事，颇耐人寻味。

　　2010年8月10日上午，茂名市委市政府召集全市处级以上干部在茂名市电影院观看《巨贪杨光亮的多面人生》宣传片。据电影院一工作人员对本报记者说，当时罗荫国一个人坐在休息室里观看。按照惯例，宣传片看完都要找领导做总结发言。播完后，大家等罗荫国讲话却发现没有动静。于是一个市领导叫工作人员请罗到主席台讲话。工作人员到休息室却发现，罗脸色铁青，整个人瘫坐在沙发上，一言不发，像患了一场大病。另一市领导赶紧跑到罗跟前，嘘寒问暖，连叫三声“罗书记”他都没反应。最后，会议只得宣布休息10分钟再进行。

　　罗荫国被抓震动茂名官场，很多官员担心涉案被查。罗被抓次日，有认识茂港区委书记钟火明的官员发现，在茂名市文化广场旁边，钟一边打电话一边绕着一棵树不停地转圈圈。当时他与钟打招呼，满头大汗的钟应和了几句又继续打电话。2月16日下午，就传出钟火明被抓的消息。茂名市纪委书记廖峰和茂名市组织部长肖叶到茂港区召开会议，宣布钟火明及谭伟华被带走协助调查，钟火明的工作全部交接，由茂港区区长姚信敏全面主持区委、区政府工作。

　　罗荫国这个“权力反腐”的典型代表落马后，曾经被破坏的各种廉政建设制度和反腐败经验，在茂名市重新得到重视。

　　罗荫国是“裸官”，他的一双儿女均已移民。罗荫国被抓后，茂名市处级以上干部即被限制出国（境），2月15日，茂名市委、市政府发文《关于重申国家工作人员因私出国（境）证件管理工作规定的通知》，要求全市干部职工因私出国（境）证件必须进行集中保管，因私出国（境）的各种证件包括：普通护照、往来港澳通行证、大陆居民往来台湾通行证。几天后，茂名市又将限制出境的干部改到科级以上。

　　依靠人民民主监督，历来是反腐倡廉行之有效的制度，罗荫国落马后，在任时种种问题大量涌现，信访量成倍增加。2月20日，茂名市展开了史无前例的领导干部“大接访”活动。新任市委书记邓海光带领四套班子的领导成员，分别到各县（市、区）及市来访接待中心，接待群众来访，倾听群众诉求，协调处理群众反映的困难和问题，化解矛盾和纠纷。据统计，短短一天时间便接待近300批来访群众。

　　我国反腐必须由“权力反腐”向“制度反腐”转变，已成当前学界的基本共识，也成为纪检监察部门和高层领导的共识。2010年4月，《中国监察》杂志刊文《八省纪委书记谈反腐：由权力反腐向制度反腐转变》，很多省份纪委书记都提到，制度建设带有根本性、全局性、稳定性和长期性，依靠制度反腐，才有可能有力地推进反腐倡廉建设在科学化、制度化的轨道上运行。

　　今年2月27日，国务院总理温家宝和网民交流时，也谈到了近期发生的罗荫国案、刘志军案。在指出要坚决查处贪污腐败分子之后，他表示，反腐败要从制度上加以解决。他说，之所以出现“一把手”滥用职权、渎职侵权这类问题，主要还是因为我们政府和主要领导人权力过大、权力过于集中而又得不到约束。今年政府反腐倡廉将把查处主要领导侵权渎职、贪污腐败作为第一位的任务。同时，还要推进制度改革，就是建立让人民监督的体制。从长远看，还是应该实行政府领导人财产公开制度。但是现在先走第一步，那就是要如实申报个人收入、财产状况、家庭主要成员包括子女的从业情况，并且接受审查。所有这些都是为了防止腐败。